Veniva così confermato un tratto dominante della legislazione repubblicana, già apparso chiaramente in evidenza sin dalla prima legislatura della Repubblica e destinato a perpetuarsi, anzi radicalizzandosi sempre di più, nelle successive[5]. Le “leggine”, cioè la normativa dichiaratamente “minore”, di volta in volta dedicata a soddisfare microdomande frammentarie e/o corporative[6], caratterizzavano grandemente anche in questo periodo il prodotto normativo[7].
Accanto a questa intensa quanto frammentaria produzione legislativa minore si registrarono però, anche nel corso della II legislatura come nella precedente, almeno altre tre diverse tipologie di leggi. Seguendo la partizione suggerita da Alberto Predieri in un suo saggio del 1963, e già da me utilizzata nell’analizzare la I legislatura[8], distinguerò dunque, in aggiunta alla categoria delle “leggine”, le “riforme di struttura”, i testi unici e soprattutto quelle che Predieri chiamava le “leggi a generalità ridotta”[9].
Le “riforme di struttura” furono, tra il 1953 e il 1958, estremamente poche. Massimo Severo Giannini, nell’inventario del 1981 su La lentissima fondazione dello Stato repubblicano[10], ricordava soltanto quattro leggi: l’istituzione del Cnel (L. 5 gennaio 1957, n. 33); la costituzione del Consiglio superiore della magistratura (L. 24 marzo 1958, n. 195); l’istituzione del Ministero delle partecipazioni statali (L. 22 dicembre 1956, n. 1589); la nuova disciplina sulla coltivazione degli idrocarburi (L. 11 gennaio 1957, n. 6). Tra i provvedimenti che riguardarono la pubblica amministrazione ma che rappresentarono anche un indirizzo più generalmente strutturale (si era quasi all’indomani della disastrosa alluvione del Polesine) andrebbe però menzionata anche la L. 12 luglio 1956, n. 735, relativa all’istituzione di un Magistrato del Po e alle modifiche all’ordinamento del preesistente Magistrato delle acque (cui si connetteva anche un riordino parziale del Consiglio superiore dei lavori pubblici). Alla breve lista, poi, si potrebbero aggiungere il primo piano autostradale (la L. 21 maggio 1955, n. 463) e la L. 29 luglio 1957, n. 635, provvedimenti per le aree depresse del Nord. Nel corso della II legislatura, dopo la stasi subìta nella legislatura precedente, compì inoltre un decisivo passo in avanti il processo di attuazione costituzionale, specialmente attraverso la creazione della Corte costituzionale (che avrebbe esercitato un ruolo fondamentale quale giudice delle leggi), e dei già ricordati Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e Consiglio superiore della magistratura, espressamente previsti nella Costituzione.
I testi unici del periodo furono ugualmente pochissimi. Il più rilevante, se non altro per la vastità della materia, fu quello approvato con dpr 10 gennaio 1957, n. 3 – se ne parlerà meglio più avanti –, che raccolse e sintetizzò la vasta normazione dei due anni precedenti dando corpo al quarto stato giuridico degli impiegati italiani (dopo quello giolittiano del 1908, quello piuttosto effimero del 1919 e quello fascista del 1923)[11]. Importante fu anche il testo unico sugli assegni familiari, emanato col dpr 30 maggio 1955, n. 797. Altri dpr rilevanti su intere materie furono quello del 1956 sull’assicurazione obbligatoria contro silicosi e asbestosi (dpr 20 marzo 1956, n. 648, in base a delega con L. 12 febbraio 1955, n. 52) e quelli del 1955-56 in materia di prevenzione infortuni e igiene del lavoro (ddpprr 27 aprile 1955, n. 547; 7 gennaio 1956, n. 165; 19 marzo 1956, nn. 302 e 303; 20 marzo 1956, nn. 320-323). Le deleghe concesse al Governo ed esercitate tramite emanazione di dpr nel corso della II legislatura furono in totale 33.
Quanto alle “leggi a generalità ridotta” (una categoria onnicomprensiva, nella quale rientrano secondo la classificazione qui adottata le legislazioni di settore e le leggi particolari ma a dimensione nazionale), esse costituirono forse il nerbo della produzione normativa del periodo. Investirono naturalmente uin ampio spettro di materie, condensandosi tuttavia su alcune voci maggiormente ricorrenti: imposte e tasse, ministeri, impiego pubblico, pubblica istruzione.
Tabella 1: Leggi approvate distinte per materia[12]
Agricoltura 38
Artigianato e piccole industrie 9
Assicurazioni sociali 52
Bonifiche 13
Calamità 57
Case economiche e popolari 37
Ferrovie 35
Impiegati e salariati dello Stato 67
Imposte e tasse 100
Industria 12 (+ 8 edilizia)
Istruzione 152
Lavoro 42
Magistratura 19
Mezzogiorno e Isole 15
Ministeri 109
Pensioni civili e militari 71
Previdenza sociale 17
Sanità pubblica 13
Da una più puntuale, seppure rapida rassegna delle materie ricorrenti nei repertori (faccio riferimento alla tabella 1), emerge ancora una volta la forte consistenza delle voci relative all’amministrazione (“ministeri”, “impiegati e salariati di Stato”, nonché alcune minori); un primo accenno di crescita delle materie relative alla previdenza, assicurazioni sociali ed assistenza, soprattutto pensioni; l’impegno consistente per l’edilizia popolare; la continuazione del flusso normativo già delineatosi nella I legislatura relativamente al Mezzogiorno. Colpisce invece, se si confrontano questi numeri con quelli della legislatura precedente, il netto calo dei provvedimenti per l’agricoltura (da 83 a 38). La voce “industria” si mantiene più o meno agli stessi livelli.
Per l’agricoltura, comunque, vanno ricordati provvedimenti di un certo peso quali la L. 1 febbraio 1956, n. 53 (provvedimenti per lo sviluppo della piccola proprietà contadina), che, derivando da una proposta di legge Sturzo, tendeva a proseguire nella linea di tutela della piccola proprietà agraria aperta nella legislatura precedente con la legge stralcio Segni (una linea che avrebbe ispirato, nel corso della II legislatura anche altri provvedimenti interessanti)[13]; il complesso delle leggi per la bonifica (del Fucino[14] e di altri comprensori)[15]; e specialmente la L. 15 ottobre 1957, n. 1001, che dettò le norme per l’esecuzione di un’indagine sulla polverizzazione, la frammentazione e la dispersione della proprietà fondiaria.
Quanto all’industria, si possono citare solo pochi provvedimenti d’ordine generale, alcune leggi di settore particolarmente significative, molte leggine. Tra i primi, la L. 16 aprile 1954, n. 135, provvedimenti per il credito alle piccole e medie imprese industriali e per lo sviluppo dell’attività creditizia nel campo industriale (proposta da Sturzo, fu poi emendata in commissione); la L. 7 febbraio 1956, n. 45, che poneva in liquidazione il Fim, Fondo per il finanziamento dell’industria meccanica; e la L. 3 novembre 1954, n. 1078, che liquidò invece l’Uni, Ente nazionale per l’unificazione dell’industria. Ugualmente interessante, se non altro come spia di una tendenza, fu la L. 25 maggio 1954, n. 305, che stanziava 300 milioni per ricerche scientifiche e sperimentazioni a fini industriali.
Tra le leggi di settore, senz’altro molto rilevante fu la già ricordata L. 11 gennaio 1957, n. 6, sulla ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e fossili. Questo testo rielaborava la legislazione esistente in materia di concessioni petrolifere (per lo più risalente al fascismo) ed era il frutto di un laborioso cammino parlamentare che merita di essere ripercorso, perché offre più di un segnale di quanto dovesse contare, in materie “strategiche” come questa, l’influenza degli enti di settore. L’originario progetto del deputato democristiano Malvestiti, inteso a disciplinare la ricerca solo nelle aree continue superiori ai 3.000 ettari di estensione, stabiliva semplicemente il rilascio del permesso di ricerca al richiedente che dimostrasse di possedere sufficiente capacità tecnica ed economica, limitava le facoltà discrezionali dell’amministrazione pubblica, fissava un adeguato periodo di tempo per l’esecuzione delle ricerche da parte dei concessionari, limitava l’estensione delle aree interessate al fine dichiarato di evitare monopoli, postulava infine che, alla scadenza dei primi permessi, l’area concessa potesse eventualmente essere ulteriormente limitata dall’autorità. La commissione industria della Camera, in sede referente, modificò alquanto l’impostazione del proponente. Stabilì infatti che la Valle Padana restasse per intero riservata all’Eni; che nel resto del Paese fosse instaurato un regime concorrenziale tra Eni e privati; che ciò valesse anche per i terreni inferiori ai 3.000 ettari; che, infine, fosse vietata la contiguità delle concessioni. Le modifiche apparvero così consistenti da indurre il ministro dell’Industria Cortese a riformulare l’intero testo, innovandone sostanzialmente i contenuti quanto alle limitazioni territoriali, ai criteri per le concessioni, all’obbligatorietà del ritorno allo Stato delle aree dopo la scadenza delle concessioni (e alla loro eventuale riattribuzione – come fu stabilito – mediante pubblici incanti), al tributo da imporre ai concessionari ma specialmente – e fu il punto decisivo della riscrittura del provvedimento – alla particolare posizione di privilegio da assicurarsi all’Eni. La legge, alla fine, espresse soprattutto due indirizzi di fondo: l’ostilità a qualunque forma di monopolio privato, o comunque a qualunque stabilizzazione nel tempo delle concessioni; e, soprattutto, la forte prevalenza dell’Eni nella politica della ricerca degli idrocarburi.
Particolare rilievo ebbe, nel corpus normativo della legislatura, l’iniziativa verso la pubblica amministrazione. Ciò si dovette specialmente all’attività dell’Ufficio per la riforma dell’amministrazione, sorto nel 1950 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri sotto la responsabilità del ministro senza portafoglio Petrilli e, sino alla metà del 1955, guidata da Roberto Lucifredi[16]. Le riforme messe a punto in quel vero e proprio laboratorio di idee furono, anche se solo in parte, tradotte nella legislazione di settore degli anni 1955-57[17]. Di fondamentale importanza per quell’indirizzo fu la legge delega 20 dicembre 1954, n. 1181, che autorizzava l’esecutivo ad emanare norme relative al nuovo stato giuridico dei dipendenti dello Stato. Su quella base furono assunti ben 48 provvedimenti normativi (in gran parte dpr, quindi fuori dalla tabella che ho appena citata), e su materie molto ampie e varie, dall’ordinamento delle carriere degli impiegati civili dello Stato[18] allo statuto dei dipendenti[19], al decentramento dei servizi in una vastissima serie di ambiti quali il Commissariato per il turismo[20], il Ministero dell’agricoltura e foreste[21], il Ministero della difesa[22], il Ministero delle finanze[23], il Ministero di grazia e giustizia[24], il Ministero dell’industria e commercio[25], il Ministero dell’interno[26], il Ministero dei lavori pubblici[27], il Ministero del lavoro e della prebidenza sociale[28], il Ministero della marina mercantile[29], il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni[30], il Ministero della pubblica istruzione[31], il Ministero del tesoro[32], il Ministero dei trasporti[33]. Infine, con una legge dell’aprile 1953, poi prorogata, fu messo in liquidazione il Ministero dell’Africa italiana e sistemato il suo personale[34]
L’elaborazione dello stato giuridico del personale (dpr 11 gennaio 1956, n. 16; poi il già ricordato dpr 10 gennaio 1957, n. 3) conobbe invece due tempi. Nel primo, grazie soprattutto all’impulso dell’Ufficio per la riforma, si delineò un disegno innovatore di vasta portata, incentrato sulla revisione dell’assetto rigidamente gerarchico del 1923 e sul concetto nuovo di “grado funzionale”. Questa impostazione, che in parte si riallacciava alle risultanze della commissione presieduta nel dopoguerra da Ugo Forti, trovò spazio nell’attività dell’apposita commissione di studio presieduta da Francesco Santoro Passarelli.
Nel secondo tempo, però, molte cose cambiarono. Ne venne una revisione del disegno messo a punto negli anni precedenti, drasticamente riflessa nella soppressione dal progetto del “grado funzionale”. La legislazione delegata del 1955-56, alla fine, ebbe, rispetto alle attese iniziali, un significato per lo più di ripiegamento[35]. Giustamente Mario Rusciano ha scritto in proposito di “progressivo smarrimento, in itinere, degli iniziali intenti di riforma” e di “recupero dei contenuti della legislazione del 1923”[36]. Sintomatica fu la tendenza, ben riflessa nelle leggi del 1955-57 ma poi destinata ad approfondirsi nelle due legislature successive, a privilegiare la normazione sugli aspetti relativi al personale su qualunque altro aspetto della questione amministrativa. Altrettanto significativa di tendenze di lungo periodo sarebbe stata poi la frequenza, già presente nell’ultimo scorcio della II legislatura, ai continui “ritocchi” al corpus del 1955-57[37]:
Le leggi strettamente relative a “impiegati e salariati dello Stato” furono nella II legislatura 67; quelle elencate nei repertori alla voce “ministeri” 106.
Tabella 2 : Leggi relative a impiegati e salariati di Stato, II Legislatura[38]
1953: 2 leggi
1954: 16 leggi e 8 dpr
1955: 6 leggi e 17 dpr
1956: 14 leggi e 13 dpr
1957: 17 leggi e 8 dpr
1958: 12 leggi e 4 dpr
Totale: 67 leggi e 48 dpr
Sono cifre generali, dietro le quali si cela spesso una sequenza di provvedimenti per lo più particolaristici, volti a riflettere istanze corporative di questo o quel segmento della burocrazia statale e del parastato. Prescindendo dalla lunga serie dei dpr emanati specialmente nella II legislatura, bisogna almeno accennare ad una legislazione “minore”, cresciuta nelle pieghe dell’intervento generale del periodo e solo in parte riassunta e risistemata nel testo unico del 1957: particolarmente laboriosa (proposta dal deputato Gaspari nel 1953, richiese quasi 4 anni di iter parlamentare: un record) fu ad esempio la L. 17 aprile 1957, n. 270, “norme in favore del personale statale in servizio al 23 marzo 1939”, i cosiddetti “trentanovisti”, che, per effetto perverso di due leggi del 1951 e del 1953, si erano visti in parte sacrificati – se di ruolo – rispetto al coevo personale non di ruolo, a sua volta gratificato nel dopoguerra da alcuni provvedimenti particolari. La legge, dopo una tormentata gestazione parlamentare, stabilì infine che i “trentanovisti” potessero, a domanda e in soprannumero, mediante scrutinio per merito comparativo, essere promossi ai gradi immediatamente superiori.
La legge sui “trentanovisti” apparve subito, anche agli osservatori dell’epoca, esemplare di una tendenza più generalmente diffusa. Nel Parlamento della II legislatura (e ancor più nelle due successive) alcuni parlamentari vennero affinando sotto questo profilo una vera e propria specializzazione personale nel farsi tramite di istanze del sindacalismo autonomo degli impiegati o di settori della burocrazia, specie ministeriale e romana. Tipico fu il caso del democristiano Giovanni Pitzalis, ex sindacalista Cisl, ex dipendente del Ministero della pubblica istruzione (ne era stato ispettore generale), cui si dovette, nell’arco delle tre legislature, una quantità ingente di iniziative parlamentari in proprio ed una intensa attività che non si esita a definire di lobby, svolta tra l’aula di Montecitorio, l’attività in commissione e i ministeri, specie quello di viale Trastevere[39]. A Pitzalis in quanto firmatario di proposte di legge, si dovettero numerose leggine, tra le quali, nella III legislatura, quella famigerata L. 19 ottobre 1959, n. 928, che, presentata dal ministro Fanfani, fu tuttavia innestata nel suo cammino parlamentare su ben due proposte di Pitzalis: la prima intitolata “modifica alle norme sulla promozione dei direttori di divisione e direttori di sezione e qualifiche equiparate delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato”; e la seconda su “organici degli ispettori e direttori di divisione del Ministero della Pubblica istruzione e dei provveditori agli studi”. La legge definitiva, firmata, appunto, dal ministro Fanfani e intitolata a sua volta “norme per l’avanzamento a direttore di sezione e direttore di divisione”, avrebbe alla fine cumulato in un unico organico i posti di consigliere di 1a, 2a e 3a classe, stabilendo che le promozioni a consigliere di 1a e 2a classe fossero conseguite a ruolo aperto, mediante semplici scrutini per merito comparativo e rispettivamente dopo 2 o 5 anni di servizio; e che inoltre per un triennio le promozioni ad ispettore generale fossero conferite anche in soprannumero, nel limite del 35% dei posti complessivi della dotazione organica[40]. Una falla vistosa, insomma, in quel sistema dei ruoli chiusi che era stato sino ad allora tipico della nostra tradizione amministrativa; e l’avvio di una sequenza di promozioni per slittamento automatico verso l’alto che si sarebbe rivelata di esito esiziale per l’intero turn over amministrativo degli anni successivi[41].
Ritornando alla II legislatura, altri provvedimenti di un certo rilievo per la pubblica amministrazione furono: il dpr 20 ottobre 1954, n. 1035 sulla semplificazione delle procedure per la presentazione di documentazione alle amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici (che rientrava nelle riforme elaborate dall’Ufficio per la riforma, anche se non ebbe, all’atto pratico, realizzazioni pari alle attese); la costituzione presso la Presidenza del Consiglio (con L. 31 luglio 1954, n. 626) di un comitato di sottosegretari per iniziative volte a incrementare la produttività degli uffici; la L. 27 febbraio 1955, n. 53, sull’esodo volontario dei dipendenti civili dello Stato[42]; e soprattutto la L. 12 dicembre 1953, n. 905, “miglioramenti economici ai dipendenti statali per l’anno 1953” (che si inquadrava nella lunga serie di analoghi provvedimenti già emanati nel dopoguerra e dava corpo a una vera e propria legislazione speciale concernente gli impiegati statali come ceto sociale)[43].
Una serie di leggi strutturali furono poi emanate in altri settori, ma più episodicamente. Nel campo della previdenza, oltre al già citato testo unico sugli assegni familiari, vanno ricordate la L. 26 ottobre 1957, n. 1047, che introdusse l’assicurazione anche per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni, allargando di molto le basi del sistema previdenziale; e la L. 13 marzo 1958, n. 250, per i pescatori. Entrambi i provvedimenti furono sintomo di quella tendenza all’estensione della tutela a sempre nuove categorie di lavoratori che si sarebbe approfondita nelle legislazioni successive[44]. Nel campo dell’intervento meridionalistico la L. 29 luglio 1957, n. 634, inaugurò il secondo tempo della legislazione per il Sud, caratterizzato – come si vedrà meglio nella III legislatura – dalla presenza di strumenti e risorse specificamente pensati per l’incentivazione industriale[45].
Infine, a completamento del quadro, va ricordata l’attività volta a ratificare una gran massa di decreti legislativi emanati dal Governo nel periodo della Costituente: in particolare la L. 17 aprile 1956, n. 561, consentì di ratificare in blocco 546 di questi provvedimenti non ratificati nel corso della I legislatura[46]. Particolarmente laborioso fu però il suo iter di approvazione: dapprima, deferito alla Camera all’esame di una commissione speciale, il disegno di legge ricevette parere favorevole, anche se la commissione eccepì la difficoltà di giudicare norme ormai così lontane nel tempo, invitando il Parlamento ad approvare i decreti in blocco, senza entrare nel merito dei singoli decreti; quindi, dopo una vivace discussione in aula, passò al Senato, ove una nuova commissione speciale concluse per l’approvazione sia pure chiedendo l’esclusione di tre decreti[47]. Nella seduta del 14 dicembre 1955 il Senato avrebbe quindi approvato il provvedimento emendato e la Camera lo avrebbe definitivamente varato il 28 marzo del 1956.
2. Le leggi del centro-sinistra.
Le due legislature successive, la III e la IV, possono essere accomunate nel segno della apertura a sinistra prima, delle politiche dei governi di centro-sinistra poi. Il mutare del quadro politico non restò senza riflessi sulla legislazione: sulla sua quantità innanzituitto; e poi – come è logico – anche e specialmente sui suoi contenuti.
Quanto alla quantità, un primo indice da prendere in considerazione è il numero delle leggi. Esse furono 43 (più una legge costituzionale) nell’ultimo scorcio del 1958 già appartenente alla III legislatura, 296 nel 1959, 345 nel 1960, 382 (e una legge costituzionale) nel 1961, ma ben 437 nel 1962, per poi attestarsi nel 1963 (anno in cui cadde la cesura tra III e IV legislatura) sul numero complessivo di 354 (più tre leggi costituzionali); furono quindi 266 nel 1964, 341 nel 1965, 298 nel 1966, 412 più due leggi costituzionali nel 1967; e nella prima parte del 1968 (un anno particolarmente denso anche sotto questo profilo) 386[48]. A questa di per sé intensa produzione (3.160 leggi ordinarie, e 7 costituzionali nell’arco delle due sole legislature) si debbono aggiungere poi i numerosi dpr (in netta crescita a partire dalla III legislatura) e, dopo la stasi dell’immediato dopoguerra, una presenza costante di decreti legge (nella IV, ad esempio, se ne registrarono 94, dei quali 35 nel solo anno 1967)
Per i contenuti di questo ampio corpus normativo si può fare riferimento agli indici per materia delle raccolte legislative. Le tabb. 3 e 4, qui di seguito, danno conto della distribuzione delle leggi tra i vari comparti:
Tabella 3: III Legislatura, leggi approvate distinte per materia[49]
Agricoltura, 22
Artigianato e piccole industrie, 6
Assicurazioni sociali, 22
Bonifiche, 1
Calamità, 26
Edilizia, 32
Ferrovie, 49
Impiegati e salariati dello Stato, 158
Imposte e tasse, 146
Industrie, 14
Istruzione 124
Lavoro, 39
Ordinamento giudiziario[50], 28
Pensioni (civili e militari), 49
Previdenza sociale, 30
Pubblica amministrazione[51], 169
Sanità pubblica, 20
Tabella 4: IV Legislatura, leggi approvate distinte per materia[52]
Agricoltura, 41
Artigianato e piccole industrie, 10
Assicurazioni sociali, 43
Bonifiche, 5
Calamità, 41
Edilizia, 29
Ferrovie, 24
Impiegati e salariati dello Stato, 75
Imposte e tasse, 64
Industrie, 13
Istruzione 60
Lavoro, 14
Ministeri, 58
Ordinamento giudiziario[53], 8
Pensioni (civili e militari), 24
Previdenza sociale, 15
Sanità pubblica, 20
Per quanto questa fonte sintetica soffra delle troppo frequenti modifiche introdotte nei criteri di classificazione (intere voci scompaiono da una legislatura all’altra dall’indice per materie, riassorbite in voci più vaste, o frammentate in altre minori, per poi magari essere riproposte in repertori di legislature successive) emerge, anche ad una prima lettura sommaria dei grandi repertori parlamentari, la consistenza dell’iniziativa normativa in materie quali il fisco e in generale il settore delle imposte, l’istruzione (più nella III che nella IV legislatura: rispettivamente 124 e 60 leggi), i provvedimenti sulla pubblica amministrazione (169 solo nella III; ma anche la IV fa registrare 58 leggi alla voce “ministeri”).
Ma il cambiamento davvero rilevante fu quello relativo alla qualità del prodotto legislativo. Il dato più significativo, a questo riguardo, fu l’affermarsi, all’interno dei vari settori e quasi traversalmente nel corpus normativo, della legislazione nuova sulla programmazione economica, collegata all’attuazione della politica del primo centro-sinistra. Legiferare “per piani”, prevedendo cioè obiettivi di lungo e di medio periodo, articolando l’intervento dello Stato nel tempo e precostituendo in quest’ambito un’attività di pianificazione della spesa da parte dell’amministrazione, era un indirizzo in parte già presente[54], sebbene meno chiaramente, in alcune delle leggi più rilevanti della II legislatura. Ad esempio, come è stato rilevato da Manin Carabba (l’autore che più di tutti, anche in termini storiografici, ha riflettuto sull’esperienza della programmazione degli anni Sessanta), la nuova legislazione meridionalistica collegata al secondo tempo dell’intervento straordinario aveva mirato sin dagli anni Cinquanta ad introdurre strumenti ed istituti destinati a radicarsi nell’ordinamento, anche oltre lo stesso settore dell’intervento nel Mezzogiorno: “L’intera legislazione di spesa a favore dell’economia – ha scritto in proposito Carabba – si viene articolando, proprio nel corso degli anni Cinquanta, in piani settoriali concepiti come leggi di spesa pluriennali, in larghissima misura affidate a incentivi e crediti agevolati a diverse attività economiche e strati sociali”[55]. Si inserirono precocemente in questo nuovo indirizzo leggi quali la già citata n. 634 del 1957, che tra l’altro introdusse le aree e i nuclei industriali e diede alla Cassa per il Mezzogiorno la facoltà di concedere contributi agli istituti di credito a medio termine per il finanziamento delle attività industriali; o la quasi coeva 29 luglio 1957, n. 635 per le aree depresse del Nord (cui va anche collegata la n. 623 del 1959); o il piano di attuazione per una sistematica regolazione dei corsi d’acqua naturali (L. 25 gennaio 1962, n. 11), o il Piano quinquennale per l’agricoltura (L. 2 giugno 1961, n. 454), vero e proprio esempio di pianficazione settoriale[56]; o il piano regolatore generale degli acquedotti (L. 4 febbraio 1963, n. 123); o il piano autostradale (L. 21 maggio 1955, n. 463), “affidato mediante concessione all’Iri”[57], a costituire una sorta di reticolo, assimilabile per il comune ricorso a istituti, procedure, soluzioni normative e per il ruolo propulsivo che tutte queste leggi affidavano all’autorità pubblica e specificamente all’amministrazione di riferimento, molto spesso un ente pubblico di settore: “Il complesso del sistema delle pianificazioni di settore – ha scritto ancora Carabba – […] tende a costruire nel corso degli anni Cinquanta (e continuerà poi, con qualche aggiustamento, il suo cammino) una vera selva di procedure di spesa e di competenze delle amministrazioni centrali e di nessi fra queste e le burocrazie parallele degli enti e delle imprese pubbliche”[58].
Tuttavia fu specialmente con la III legislatura che le leggi di piano assunsero un rilievo assolutamente caratteristico dell’intero prodotto legislativo. Si affermò, innanzitutto, la tesi che fosse necessario approvare il programma nazionale mediante apposita legge, una “legge di indirizzo politico”, “non dotata di un particolare grado di ‘durezza’, tale da sovraordinarla alla legislazione ordinaria, ma qualificata dal contenuto”[59]. La L. 27 luglio 1967, n. 685, approvata nella IV legislatura (approvazione del primo programma economico nazionale per il quinquennio 1966-1970), corrispose appunto a questi requisiti. Con essa – ha scritto Alberto Predieri – si realizzò “un fatto importante nella vita delle istituzioni italiane”[60]: prese avvio la nuova esperienza della programmazione economica.
E appunto alla programmazione si collegarono alcune delle leggi più significative dei primi anni Sessanta. In particolare il riordinamento dei servizi marittimi di preminente interesse nazionale (con la L. 2 giugno 1962, n. 600); la L. 11 giugno 1962, n. 230, Piano straordinario per la Sardegna (la legge, pur limitata a una sola regione, sperimentò però soluzioni di valenza più generale)[61]; i provvedimenti per l’edilizia con particolari prescrizioni per le zone sismiche del 1962 (L. 25 novembre 1962, n. 1720); la L. 1 marzo 1964, n. 62, che dettò nuove norme per la riforma del bilancio dello Stato, degli enti territoriali e degli altri enti pubblici; la L. 26 giugno 1965, n. 717, che stabilì il rinnovamento e l’ampliamento della Cassa per il Mezzogiorno e soprattutto il suo inserimento nella programmazione; il Piano di sviluppo della scuola per il quinquennio 1966-70 (L. 31 ottobre 1966, m. 942); la già ricordata L. 27 febbraio 1967, n. 48, che trasformò il Ministero del bilancio in Ministero del bilancio e della programmazione economica, istituì il Cipe e l’Isoe, soppresse il Cir; le nuove norme per l’edilizia scolastica e universitaria del 1967[62]; specialmente il dpr 30 giugno 1967, n. 1523, che varò il testo unico delle leggi sul Mezzogiorno.
A questo robusto nucleo di norme si accompagnarono poi quelle che furono le riforme di struttura più importanti del centro-sinistra nella III legislatura: la nazionalizzazione dell’energia elettrica e costituzione dell’Enel (L. 6 dicembre 1962, n. 1643)[63] e l’istituzione della scuola media unica obbligatoria (L. 31 dicembre 1962, n. 1859)[64].
Queste due riforme ebbero una gestazione parlamentare differente. La nazionalizzazione dell’energia elettrica fu approvata, nonostante le enormi discussioni sollevate nel Paese e sulla stampa, in tempi relativamente rapidi. Presentata in Parlamento dal Governo il 26 giugno 1962, il 23 luglio si ebbe alla commissione speciale della Camera la relazione di maggioranza, il 27 quelle di minoranza (tre in tutto). Quindi si aprì la discussione in aula, chiusa il 21 settembre. Il testo della commissione venne ampiamente modificato, ma per lo più con emendamenti di scarsa rilevanza. Passato al Senato il provvedimento, si ebbero l’8 novembre la relazione di maggioranza e le tre di minoranza, quindi – tra il 13 e il 16 novembre – la discussione in aula. Seguì un ulteriore passaggio alla Camera per approvare alcuni emendamenti introdotti dal Senato. Il 27 novembre, dopo le repliche del relatore di maggioranza e del ministro Colombo, il disegno di leggi fu definitivamente approvato, in un tempo complessivo di 5 mesi.
Per la scuola media l’iter fu molto più laborioso. Presentato il 9 gennaio 1960 dal ministro Medici, il disegno di legge fu discusso in aula al Senato tra il 27 luglio e il 2 ottobre 1962, poi passò alla Camera dove ebbe cinque relazioni (tre di maggioranza e due di minoranza). Discusso tra il 13 e il 21 dicembre, fu approvato solo in quella data in via definitiva. Ebbe dunque una gestazione di quasi due anni.
Alle leggi realizzate sulla nazionalizzazione elettrica e sulla scuola media si deve infine accostare quella rimasta nei programmi sulla riforma urbanistica, la cui lunga e contrastatissima elaborazione condusse infine, nella IV legislatura, alla più limitata legge n. 765, la cosiddetta “legge ponte”[65]. Questo provvedimento parziale, che avrebbe dovuto, a sua volta, aprire la strada alla riforma vera e propria, restò viceversa privo di seguito.
La sorte diversa delle riforme può essere, naturalmente, spiegata anche con argomenti specifici, guardando più in dettaglio al gioco degli emendamenti e alle strategie d’aula e di commissione; non è tuttavia fuor di luogo constatare come, caso per caso, a seconda della compattezza della maggioranza, le riforme del centro-sinistra scorressero in Parlamento secondo tempi differenti e incontrassero nel loro cammino corsie più o meno preferenziali o blocchi pressoché insuperabili. Il che, a sua volta, rimanda alla necessità di impostare studi più “interni” alla macchina parlamentare, capaci di dare conto analiticamente del suo variabile funzionamento in rapporto al gioco politico degli interessi nelle due Camere.
3. La III e la IV legislatura: i caratteri comuni.
La maggior parte della legislazione della III e IV legislatura ebbe comunque origine dal Governo. Ciò era accaduto anche nella I legislatura, e nella II, anche se con esiti diversi: nella I, infatti, contro 2056 disegni di legge, le proposte di legge erano state appena 258. Il Parlamento aveva giocato, nella legislatura di De Gasperi, un ruolo secondario, lasciando in prevalenza all’esecutivo l’onere della iniziativa normativa. Nella II legislatura, viceversa, il rapporto era sceso a 492 sul totale delle 1888 leggi approvate nel quinquennio. La III legislatura, con 477 proposte di legge (di iniziativa parlamentare) sulle 1796 leggi approvate in totale si era mantenuta più o meno sugli stessi standard. La IV vide 537 leggi di iniziativa parlamentare su 1868 approvate, il che stava ad indicare non solo una sostanziale tenuta ma anzi un certo irrobustirsi dell’iniziativa del Parlamento, seppure in un quadro che restava pur sempre contrassegnato dal netto predominio dell’esecutivo. Quanto poi a quest’ultimo, le amministrazioni più attive nel presentare disegni di legge poi approvati dal Parlamento furono nella III legislatura i due ministeri finanziari (Tesoro e Finanze), gli Esteri e la Presidenza; nella IV gli stessi, con l’aggiunta dei Lavori pubblici e, in misura minore, del Lavoro e previdenza sociale. In entrambe le legislature apparve assai ridotta l’iniziativa legislatrice del Ministero dell’Interno.
Dal punto di vista della tipologia delle leggi si è già detto delle “riforme di struttura” degli anni Sessanta. Le “leggi a generalità ridotta” delle due legislature, invece, possono suddividersi per settore. Per l’agricoltura, nella III legislatura furono ancora varate una serie di provvidenze in difesa della piccola proprietà rurale (LL. 12 luglio 1960, n. 726; 14 ottobre 1960, n. 1218; 14 novembre 1962, n. 1610); nella IV si ebbero specialmente i provvedimenti tributari emanati nel 1964 (L. 18 novembre 1964, n. 1271) e, nello stesso anno, le nuove norme in materia di contratti agrari (L. 15 settembre 1964, n. 756); seguirono le nuove disposizioni del 1965 per lo sviluppo della proprietà coltivatrice (L. 26 maggio 1965, n. 590); l’istituzione dell’Aima, l’Azienda di Stato per gli interventi nei mercati agricoli (L. 13 maggio 1966, n. 303), i provvedimenti del 1968 per costituire aziende pilota agricole e forestali (L. 6 marzo 1968, n. 377), ma soprattutto il nuovo Piano quinquennale 1966-70 (L. 27 ottobre 1966, n. 910). Per l’industria invece, nella III legislatura è da tenere soprattutto presente la L. 18 dicembre 1961, n. 1470, che autorizzò il finanziamento tramite Imi a favore di programmi di riconversione in vista delle nuove condizioni della concorrenza internazionale; e nella IV la legge istitutiva dell’Efim del 1964 (L. 5 novembre 1964, n. 1176) e, nello stesso anno, le nuove norme per il potenziamento delle attrezzature industriali (L. 15 settembre 1964, n. 754).
Un rilievo quantitativo crescente ebbe in entrambe le legislature la legislazione sulla pubblica amministrazione. Si trattò però, come era successo spesso in precedenza, anche se con la rilevante eccezione del blocco normativo del 1956-57, di provvedimenti per lo più di routine.
Tabella 5: Leggi relative a impiegati e salariati di Stato, III e IV Legislatura[66]
IIIa legislatura:
1958: 28 leggi
1959: 11 leggi e 2 dpr
1960: 32 leggi e 3 dpr
1961: 30 leggi e 2 dpr
1962: 31 leggi e 3 dpr
1963: 27 leggi e 6 dpr
Totale: 158 leggi e 16 dpr
IVa legislatura:
1964: 7 leggi e 1 dpr
1965: 17 leggi e 16 dpr
1966: 18 leggi e 8 dpr
1967: 17 leggi e 4 dpr
1968: 26 leggi e 3 dpr
Totale: 75 leggi e 30 dpr
Compiendo un rapido screening dei repertori, ci si avvede che nella III legislatura, alla voce “impiegati e salariati di Stato” si ebbero complessivamente 158 leggi, e alla voce “pubblica amministrazione” 169 (compresi nel totale gli stati di previsione della spesa dei ministeri): nella IV, 75 alla voce “impiegati e salariati di Stato” e 58 alla voce “ministeri” (che sostituì nel repertorio di quella legislatura la più ampia classificazione, presente invece nella III, di “pubblica amministrazione”). Se però si scorrono le liste dei provvedimenti, ci si può rendere conto facilmente della loro natura “minore”. Nel periodo, nonostante le due rotture che lo segnarono profondamente (quella del quadro politico centrista all’inizio della II legislatura e quella connessa al decollo del welfare italiano nell’ultimo scorcio della IV) rimase sostanzialmente immutata la struttura della amministrazione per ministeri: per quanto riguarda l’amministrazione centrale, infatti, le leggi più importanti del periodo, come la già citata legge del 1967 sul Ministero del bilancio e della programmazione, o – prima ancora – l’istituzione nel 1959 del nuovo Ministero del turismo e dello spettacolo (L. 31 luglio 1959, n. 617, cui fece seguito il riordino del Consiglio centrale del turismo con dpr 27 agosto 1960, n. 1043)[67], o i provvedimenti sullo stato giuridico degli operai dello Stato (L. 5 marzo 1961, n. 90), o la L. 30 gennaio 1963, n. 141, con la quale il Ministero dei trasporti assunse la nuova denominazione “dei trasporti e dell’aviazione civile”, o, infine, nel 1968 la prima legge, per altro rimasta poi inattuata, sull’autocertificazione[68], non modificarono tuttavia in nessun modo la struttura interna dei ministeri e il loro tradizionale modello di funzionamento[69]. Un segnale di cambiamento, per la verità, lo si percepì nelle norme appena ricordate del 1967 sul Ministero del bilancio e della programmazione (verso il quale il riformismo amministrativo dei primi anni Sessanta aveva nutrito speranze che potesse fungere da perno di un diverso assetto organizzativo, funzionale agli obiettivi della programmazione), ma l’esperimento – se pure tale era stato – fu in gran parte riassorbito nell’ambito della logica ministerialista.
Ciò che invece cambiò, e radicalmente, furono le funzioni dello Stato nell’ambito delle politiche sociali. Gli ultimi anni Sessanta furono dominati dalla nascita, per quanto contraddittoria e disordinata, del welfare italiano, accompagnato da una inedita crescita della spesa pubblica a fini sociali e da una corrispondente, rapida moltiplicazione delle strutture connesse ai servizi sociali. Nella III legislatura le leggi classificabili alla voce “previdenza” furono 30; nella IV 15; alla voce “pensioni (civili e militari)” 49 e 24. Tra le leggi significative, che concorsero ad impiantare le nuove prestazioni dello Stato del benessere, basterà ricordare la riforma del settore sanitario, culminata nel 1968 nell’istituzione degli enti ospedalieri per l’assistenza pubblica e nell’introduzione del ‘comparto’ sanitario della contrattazione collettiva (L. 12 febbraio 1968, n. 132). Ma sarebbe stato specialmente il biennio 1968-69, anche per l’effetto della nuova fase di intense lotte sociali, a segnare, specie nel settore dei diritti sociali, una netta accelerazione. Le riforme di quel biennio – come è stato scritto – “modificarono radicalmente” la formula pensionistica preesistente, inaugurando (nei regimi per i lavoratori dipendenti) la cosiddetta pensione ‘retributiva’, ossia il collegamento tra la pensione percepita e l’ultima retribuzione (e qui, nell’ambito ancora della IV legislatura, bisognerà ricordare la L. 18 marzo 1968, n. 238, cui sarebbero poi seguite, ma in legislature successive le importanti leggi del 1969 e del 1975)[70].
Nel campo dei diritti civili importante fu, nel 1963, il provvedimento con il quale si regolò l’ammissione della donna ai pubblici uffici e alle professioni (L. 9 febbraio 1963, n. 66).
Tutto ciò, più che ad un protagonismo dello Stato inteso come amministrazione centrale, portò ad una crescita (per peso specifico e per funzioni) del comparto degli enti pubblici. Essi furono oggetto nella III e nella IV legislatura di una significativa quanto rilevante legislazione: dalla L. 11 agosto 1960, n. 933, istitutiva del Cnen, alla L. 2 dicembre 1961, n. 1330 per la disciplina dell’Ente autonomo di gestione per il cinema, al dpr 27 gennaio 1962, n. 38, istitutivo dell’Efim, al già ricordato provvedimento che nel 1962 istituì l’Enel; dalla già menzionata L. 13 maggio 1966, n. 303 istitutiva dell’Aima alla soppressione, con provvedimento del 1964, dell’Azienda monopolio banane[71]; dal dpr 10 giugno 1967, n. 1348, che modificò l’ordinamento dell’Ice alla trasformazione, con L. 6 agosto 1967, n. 700, dell’Istituto nazionale di previdenza e credito in Banca nazionale delle comunicazioni; e ancora, il riordinamento degli enti lirici (L. 14 agosto 1967, n. 800)[72].
Ma soprattutto crebbero le competenze degli enti nell’ambito delle rispettive legislazioni di settore: il fenomeno, solo in parte riflesso nella legislazione perché spesso affidato a strumenti normativi minori, fu tuttavia molto intenso e pervasivo, sino a configurare, negli anni Sessanta, la seconda stagione di espansione degli enti dopo quella dei due decenni tra le due guerre mondiali e la relativa stasi delle prime legislature repubblicane. Tra le leggi significative, in proposito, basterà ricordare, nella III legislatura, gli aumenti di dotazione dell’Iri (LL. 21 luglio 1959, n. 556; 21 luglio 1960, n. 785), la legge sull’Inail del 1962 (L. 3 dicembre 1962, n. 1712: istituzione dei comitati consultivi provinciali), quella sull’Enpas del 1959 (L. 19 luglio 1959, n. 588: agevolazioni per il servizio dei “piccoli prestiti Enpas”); e nella IV ancora gli aumenti di dotazione, al ritmo di uno all’anno per ente, soprattutto dell’Iri (LL. 19 settembre 1964, n. 790; 20 dicembre 1967, n. 1252) e dell’Eni (LL. 19 settembre 1964, n. 789; 5 aprile 1966, n. 177); le modifiche agli statuti degli stessi enti (ancora dell’Iri, L. 9 agosto 1967, n. 736; dell’Eni, L. 14 novembre 1967, n. 1153); l’aumento delle pensioni a favore di coltivatori e mezzadri e modifiche alla gestione del Fondo speciale Inps nel 1963 (L. 9 gennaio 1963, n. 9); le 4 leggi sull’Istituto nazionale per il commercio con l’estero (per lo più di finanziamento). Un blocco di nuove leggi (furono 31) riguardò gli enti di cultura e di studio; 2 leggi riguardarono il personale degli enti parastatali. Una larga messe di norme, poi, fu varata con strumenti diversi dalla legge: numerosissimi furono i dpr, moltissimi i decreti ministeriali, spesso si fece ricorso agli atti interni dei rispettivi organi deliberanti[73].
4. Qualche conclusione.
Mi avvio a trarre qualche conclusione. Complessivamente, nelle tre legislature – II, III e IV – furono approvate dal Parlamento 5552 leggi, secondo una distribuzione per legislatura che appare piuttosto equilibrata: 1887 (più 1 legge costituzionale) nella II[74], 1793 (e 3 leggi costituzionali) nella III, 1865 (e 3 leggi costituzionali) nella IV[75]. Le tendenze prevalenti, nel corso del quindicennio, sembrano essere:
1. quella, già in atto nella I legislatura, ad una schiacciante prevalenza dei provvedimenti particolaristici (“leggine”) sulle altre tipologie di leggi. Sotto questo profilo il panorama legislativo assunse adesso una forma per così dire stabile, che si sarebbe confermata anche nelle legislature successive;
2. quella della robusta permanenza di una iniziativa del Parlamento, sia pure a fronte di una prevalente iniziativa dell’esecutivo, il che in parte si tradusse nelle tre legislature in esame in una crescita quantitativa del prodotto legislativo;
3. quella consistente nell’affermarsi di riforme di struttura (in misura limitata ma tuttavia significativa) e specialmente di leggi a generalità ridotta, in prevalenza normative di settore, tuttavia a forte valenza programmatoria (ciò si evince dalla diffusione di leggi di piano e leggi-obiettivo, che costituiscono una vera e propria caratteristica del panorama normativo del periodo);
A queste tre tendenze, se ne può forse accostare una quarta, facilmente documentabile se si indicizzano le norme integratrici di altre norme, anche recenti.
Quest’ultimo punto è, mi pare, di qualche interesse. Molto più di quanto non fosse avvenuto nella I legislatura, il legislatore della II, e specialmente quello della III e della IV, ha dovuto operare in presenza di interessi diffusi, forti di una loro capacità crescente di trovare udienza entro l’arena parlamentare. Dovendo porre mano a regolazioni ampie di intere materie, spesso in forma nuova e con soluzioni tecnico-normative inedite, ha però incontrato nel suo percorso una difficoltà d’ordine politico ad operare per grandi obiettivi e ad adottare sempre le soluzioni coerenti con quegli obiettivi. Ne è derivata una tendenza a legiferare ripetutamente, con interventi spesso di valenza parziale e talvolta persino palesemente occasionali; tendenza che sembra essere prevalsa in molti casi su quella, più virtuosa, a dettare norme complessive di più lunga durata. Ciò si può facilmente constatare analizzando in dettaglio alcuni comparti centrali dell’attività normativa, quali ad esempio l’edilizia popolare e residenziale e in genere l’urbanistica, l’imposizione fiscale, il governo dell’economia, la stessa pubblica istruzione. La caratteristica del riformismo legislativo, specie di quello del periodo 1962-68, appare in questi e in altri settori quella di una sua capacità solo frammentaria d’intervento, risolta in una legislazione in progress (che spesso però smarrisce una chiara linea di continuità) e tradotta perciò in sequenze di provvedimenti volti a progressivi aggiustamenti degli obiettivi e delle misure per raggiungerli. Un riformismo “debole”, o per lo meno contraddittorio, dà luogo ad una legislazione peculiare, nella quale si procede per avanzamenti cauti, ripiegamenti prudenti, aggiustamenti progressivi del tiro, rinunce, omissioni, silenzi.
Il giudizio nulla toglie, evidentemente, all’importanza storica di scelte legislative quali, per fare due soli esempi, la riforma della scuola media agli inizi degli anni Sessanta o l’avvio del nuovo assetto della sanità pubblica alla fine del decennio. Ma il segno tipico di quel riformismo, la sua quasi fisiologica timidezza, avrebbe segnato non poco la legislazione di quegli anni. Ed anche, e forse anora di più, quella del periodo successivo.
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